Europas Rolle im Vorfeld des Irak-Kriegs 2003: Deutschland & Frankreich (2/2)

Chirac und Schröder rund zwei Monate nach Beginn des
Irak-Kriegs in St. Petersburg (©Kreml)

23. Juni 2020   Im ersten Artikel zur Entscheidungsfindung Westeuropas im Vorfeld des Irak-Kriegs 2003 lag unser Fokus auf Großbritannien. Tony Blair ging „all-in“ und setzte seine eigene Zukunft aufs Spiel, um – was viele damals ahnten und heute wissen – geopolitische und wirtschaftliche Interessen fernab der Terrorbekämpfung durchzusetzen. Setzen wir unsere kleine Zeitreise nun fort und gehen zurück ins politische Deutschland und Frankreich des Jahres 2003. Was unterschied die beiden Länder von Großbritannien?

Zu Jahresbeginn 2003 symbolisierte „Der Steuersong“ der „Gerd Show“ als Nummer 1 der deutschen Single-Charts die musikalische Hochkultur des neuen Jahrtausends. Die Witz-Breitseite gegen Gerhard Schröder und das politische Establishment hatte einen rein innenpolitisch-satirischen Charakter, kein Wort von Krieg, Irak, Terror oder USA. Im Hintergrund liefen allerdings bereits die letzten Vorbereitungen für den Einmarsch in den Irak. Die Amerikaner suchten nach Verbündeten und hatten dabei besonders auch Deutschland und Frankreich im Blick.

Das politische System Deutschlands

Deutschlands politisches System wird als „Moderater Pluralismus“ bezeichnet. Es ist geprägt von einem seit Jahrzehnten eingespielten Bipolarismus zweier Volksparteien und einer vergleichsweise geringen Parteienfragmentierung. Die Parteien sind föderal organisiert und monopolisieren sowohl die Besetzung politischer Ämter als auch die Kandidatenselektion. Im parlamentarischen System fehlt verfassungsgemäß ein klares Machtzentrum – eine Lehre aus der eigenen Geschichte. Herrschende Institutionen sind der Bundeskanzler, der Bundestag und der Bundesrat. Der Bundestag wählt und stürzt den Bundeskanzler, doch ist der ländervertretende Bundesrat befähigt zu intervenieren. Die Verhältnisse zwischen den Dreien sind nicht immer eindeutig geklärt und Themenkomplexe müssen desöfteren in Verhandlungen geregelt werden. Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat können zudem divergieren. Zusätzlich existiert noch ein vierter institutioneller Big Player, der zwar nicht von sich aus tätig werden kann, jedoch sogar den praktischen Letztentscheider darstellt: das Bundesverfassungsgericht. Es besitzt das Monopol auf die Interpretation des Grundgesetzes, was ein hohes Maß an Verrechtlichung im System bewirkt.

Die Parteien prägen derweil das politische Bild, sie dominieren jede dieser Institutionen. Das Regierungsprogramm wird zwischen den Koalitionspartnern ausgehandelt. Der Konsenszwang verhindert die konsequente Durchsetzung der Politik einer Partei. So wird das System auch als „blockierte Demokratie“ bezeichnet. Hinzu kommt eine hohe Anzahl spezialisierter Verbände, die über die Parteien und die Ministerialverwaltung Einfluss bis in die Gesetzesvorbereitung nehmen können. Das Vertretungssystem stellt sich asymmetrisch dar, es dominieren Wirtschaftsvertreter. Aus dem politischen Prozess heraus können also sowohl die Bundesratsmehrheit als auch die Regierungsparteien und die Interessengruppen größten politischen Einfluss geltend machen.

Wenn Großbritannien eindeutig als Unified Government klassifiziert werden kann, so ist Deutschland das Gegenbeispiel des klassischen Divided Government. Die machtvollsten Akteure umstellen sich gegenseitig und befinden sich im permanenten Verhandlungszwang. Die Opposition hat beste Möglichkeiten und Instrumente (unter anderem den Bundesrat und das Bundesverfassungsgericht) zur Verfügung, um Entscheidungen einer Regierungsmehrheit zu kippen. Das Machtzentrum ist somit im Gegensatz zum Parteiensystem stark fragmentiert.

Deutschland in den Jahren 2002/2003

Als sich im Spätsommer 2002 abzeichnete, dass die USA einen Präventivschlag gegen den Irak erwägen, befand sich Deutschland mitten im Bundestagswahlkampf. Wie in der britischen, war auch in der deutschen Bevölkerung die Ablehnung groß. Während die rot-grüne Bundesregierung um den amtierenden Bundeskanzler Gerhard Schröder die militärische Option kategorisch ablehnte, vertraten Teile der Opposition die Position, dass sie nicht von vornherein ausgeschlossen werden sollte. Innenpolitisch gab es somit auch in Deutschland keinen klaren Konsens.

Die außenpolitische Position Deutschlands war lange Zeit nicht so sicher, wie sie sich am Ende darstellte. Noch Monate vor den Wahlen 2002 lag die Opposition (CDU/CSU und FDP) in den Umfragen weit vorn. Dass sie im Bundestagswahlkampf eine klare Position gegen den Einsatz vermissen ließ, machten einige Beobachter für Schröders Wiederwahl mitverantwortlich. Die SPD holte in den Umfragen stark auf und bildete am Wahltag in Koalition mit den Grünen die stärkste Kraft. Die wiedergewählte rot-grüne Bundesregierung und die Opposition änderten ihre Präferenzen bis zum Ausbruch des Krieges im März 2003 nicht mehr.

Die Position des Regierungschefs wurde – im Gegensatz zu Großbritannien – einheitlich durch die Regierungsfraktionen im frisch gewählten Bundestag vertreten. Im Gegensatz dazu lag die Mehrheit im Bundesrat bei der eher kriegsbefürwortenden Opposition. Der Bundeskanzler war in diesem Prozess jedoch der relevante Agendasetzer. Er verfügte über die weitgehende Agendakontrolle in außenpolitischen Fragen und war so der dominante Akteur. Er vertrat einen strikten Anti-Kriegskurs, den er nicht in Frage stellte. Die Opposition vermied es zwar, sich eindeutig für den Krieg auszusprechen, wollte ihn allerdings nicht ausschließen. Eine eindeutige Befürwortung des Krieges gab es nicht.

Die Distanz zwischen Regierung und Opposition war insgesamt also als mittelgroß zu bezeichnen. Es gelang der Opposition wohl auch deshalb nicht, ihre Position konsequenter zu vertreten, weil weite Teile der Bevölkerung hinter der Entscheidung der Bundesregierung standen. In der ganzen Krise handelte sie nach überwältigender Bewertung der deutschen Bevölkerung völkerrechtlich und ethisch richtig. Das Ansetzen eines Misstrauensvotums durch die Opposition war deshalb nicht nur politisch wenig erfolgsversprechend, es hätte der Opposition zusätzlich auf Jahre hin geschadet, da die gerade getroffene Wahlentscheidung des Volkes direkt wieder in Frage gestellt worden wäre. Wahrscheinlich waren dies die Gründe dafür, dass sie nicht konsequenter auf ihren Einspruchsmöglichkeiten beharrte. Auch die Interessenverbände waren aufgrund ihrer Vielgestaltigkeit uneins. Interessengruppen haben im Rahmen des außenpolitischen Prozesses aber ohnehin praktisch keinen Einfluss.

Deutschland gilt zwar als klassisches Divided Goverment, doch innerhalb dieses speziellen Entscheidungsprozesses ergab sich ein ungefährdeter Entschluss. Die mit Vetomacht ausgestatteten Akteure, die den Irak-Einsatz präferierten, hätten sich direkt nach der Bundestagswahl und im Bewusstsein der gegenteiligen Meinung der Mehrheit der Bevölkerung bei vollem Ausspielen ihrer Möglichkeiten als schlechte Demokraten disqualifiziert und waren so nicht in der Position ihre Ansichten konsequenter vertreten zu können.

Und Frankreich? Das politische System...

Kommen wir nun abschließend zu Frankreich. Der „institutionell induzierte Bipolarismus“ des französischen Systems ergibt sich eher aus praktischen Gründen zu Zeiten der Präsidentschaftswahl. Da in der zweiten Wahlrunde nur noch die Kandidaten antreten, die in der ersten Wahlrunde mindestens 12,5 % der Stimmen erhalten haben, verbünden sich jeweils die verbleibenden Mitte-Links- und Mitte-Rechts-Parteien, um die Wahrscheinlichkeit der Vertretung ihrer Position in der späteren Regierung zu erhöhen. Mit einer ideologischen Verwurzelung der Parteien in der Gesellschaft hat der Bipolarismus nur wenig zu tun, da die Parteien sich stark nach den Präsidentschaftskandidaten ausrichten und entsprechend kurzlebige Programme haben.

Das semi-präsidentielle System basiert auf einem grundlegenden Dualismus. Die Macht des Präsidenten ist davon abhängig, ob er die Parlamentsmehrheit besitzt oder nicht. Besitzt er diese, so hat er unter anderem das Recht den alleinigen Vorsitz der Regierung zu führen, die Nationalversammlung (Erste Kammer) aufzulösen und im Notstandsfall praktisch allzuständig zu sein. Hat er keine Parlamentsmehrheit („cohabitation“), so ist er nicht mehr alleine regierungsfähig, da auch die Nationalversammlung den Präsidenten stürzen kann. Dann ernennt er einen vom Parlament getragenen Premierminister, mit dem er praktisch gleichberechtigt regiert. Es hat sich in der Vergangenheit eingespielt, dass der Staatspräsident innerhalb dieser Doppelspitze der Exekutive die Außenpolitik übernimmt. Da es vom politischen Prozess abhängt, ob der Präsident alleine oder in praktischer Machtteilung mit dem Premierminister das Machtzentrum stellt, ist es für den Staatspräsidenten in Frankreich ganz besonders wichtig eine Parlamentsmehrheit hinter sich zu Scharen.

Staatspräsident, Nationalversammlung und Premierminister bilden die mächtigsten Akteure. Ein Machtzentrum ist vor allem in Zeiten der cohabitation nur schwer zu lokalisieren, ebenso ein Letztentscheider (mit Ausnahme des Notstandsfalls). Ins Spiel gebracht werden können das Volk (über Volksentscheide), der Senat (Zweite Kammer) und der Verfassungsrat. Die Parteien qualifizieren sich nicht für tragende Rollen, der Grad der Parteiendominanz ist in jeglicher Hinsicht gering. Und auch in Frankreich ist der Zugang von Interessengruppen zu institutionellen Akteuren in der Außenpolitik gering.

Je nachdem, ob Zeiten der cohabitation herrschen oder nicht, ist das französische System entweder zu einem Divided oder zu einem Unified Government zu zählen. Da das Ressort Außenpolitik und die Verfügung über die Streitkräfte so oder so dem Staatspräsidenten unterstellt sind, dürften die Unterschiede zwischen dem französischen Divided und Unified Government außenpolitisch selbst in solchen Zeiten gering ausfallen. Es ist jedoch hinsichtlich der genaueren Verhältnisse notwendig die spezielle Konstellation im März 2003 zu betrachten.

Chiracs Position als unumstrittener Präsident

Im Jahre 2002 wurde der seit 1995 amtierende Staatspräsident Jacques Chirac mit rund 82 % (!) der Stimmen wiedergewählt. Grund für diesen Erdrutschsieg und die Ersparung einer cohabitation war der rechtsextreme Gegenkandidat der Front National, Jean-Marie Le Pen, und die schon damals damit einhergehende Stilisierung der Präsidentschaftswahl zu einer Abstimmung für oder gegen die Demokratie. Folge des Wahlsieges war, dass die Premier- und Außenminister in Chiracs zweiter Amtszeit überwiegend Unterstützungsaufgaben für den Präsidenten wahrnahmen. Chiracs Legitimation befähigte ihn dazu, seine Verfassungskompetenzen weitgehend nach eigenem Ermessen zu nutzen. Die Rolle des Premierministers darf zwar nicht unterschätzt werden, denn er hat ein juristisches Mitspracherecht in Fragen der Außenpolitik, doch kann er dieses kaum nutzen, indem er allein gegen den Präsidenten agiert.

Ähnlich verhält es sich mit der Nationalversammlung und dem Senat. Das Parlament hat lediglich Abstimmungsrechte. Sein mächtigstes Instrument bleibt das Mißtrauensvotum. Zu befürchten hatte der Präsident dieses im Zuge des untersuchten Entscheidungsprozesses allerdings nicht. Ähnlich wie in Deutschland bei Gerhard Schröder, war auch Chiracs Legitimation so frisch nach den Wahlen eine zu hohe Hürde, um ihn als Machtzentrum der Außenpolitik in Frage zu stellen.

Das französische Staatsoberhaupt lehnte, ebenfalls wie sein deutscher Amtskollege, bereits frühzeitig (im Herbst 2002) militärische Maßnahmen gegen den Irak ab. Wie für den Bundeskanzler, gab es auch für ihn wichtige innenpolitische Gründe, sich von der Kriegspolitik der USA zu distanzieren. Die sich häufenden Alleingänge der Amerikaner hatten einen Großteil der französischen Bevölkerung gegen sie aufgebracht. Für Frankreich stand die internationale Ebenbürtigkeit als ständiges Mitglied im UNO-Sicherheitsrat auf dem Spiel. Chirac erkannte das sich daraus ergebende Potential und nutzte es zur Machtextension. Dies war sicherlich auch dem Umstand geschuldet, dass er, nachdem deutlich geworden war, dass der rechtspopulistische Le Pen sein Gegenkandidat bei der Präsidentschaftswahl sein würde, einen verhältnismäßig linken Wahlkampf führte. Für ihn war diese Position eine Ressource. Der deutliche Wahlsieg 2002, der für klare Verhältnisse zu seinen Gunsten sorgte, gab ihm recht.

Die Entscheidung in der Irak-Frage war auf diese Weise die innenpolitisch unumstrittenste in den drei untersuchten Ländern. Da der Präsident als Agendasetzer in der Position ist im Bedarfsfall Volksentscheide herbeiführen zu können, waren die ansonsten im politischen System Frankreichs durchaus vorhandenen Potenziale der Opposition schnell erschöpft. Sowohl die überwältigende Mehrheit der Nationalversammlung als auch die der Bevölkerung stützten eindeutig die Entscheidung Chiracs, an der fortan kaum Zweifel bestand.

Irak-Krieg ja oder nein: Was machte den Unterschied?

Entscheidend für die unterschiedlichen Haltungen der drei untersuchten, in engen Beziehungen zueinander stehenden Länder, war die persönliche Präferenz der Regierungschefs in Verbindung mit deren machtpolitischen Optionen. Der Zeitmangel beförderte in der traditionell von den Staatsoberhäuptern dominierten Außenpolitik zusätzlich deren Durchsetzung. Notwendig war jedoch die parlamentarische Legitimation, die insgesamt gesehen überraschenderweise eher unabhängig von Divided- und Unified-Government-Konstellationen erreicht wurde. In außenpolitischen Fragen ist diese direct-interest-Machtmethode eines Staatsoberhaupts bei entsprechend vorliegenden Rahmenbedingungen sehr effektiv.

Letztlich entschied Tony Blair gegen die Stimmung im Land und für den gemeinsamen Weg mit George W. Bush, weil es ihm die politische Struktur und der politische Alltag erlaubten auch dann weiterhin an der Macht zu bleiben. Für Gerhard Schröder und Jacques Chirac dagegen wäre dieser Schritt wohl innenpolitischer Selbstmord gewesen – davon abgesehen, dass beide sowieso nicht zum Irak-Krieg tendierten. Die gemeinsame Linie von Bundeskanzler, Bundesregierung und Bevölkerung führte in Deutschland ganz im Sinne einer „Konsens-Demokratie“ zur letztlichen Position. Man könnte sogar soweit gehen zu behaupten, dass das britische Volk, im Gegensatz zum deutschen oder französischen, nicht energisch genug gegen die Entscheidung und das Bündnis mit den USA protestierte und die Verantwortlichen für die Missachtung ihres Willens nicht ausreichend bestrafte.

>>Zu Teil 1: Europas Rolle im Vorfeld des Irak-Kriegs 2003: Großbritannien<<

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