Europas Rolle im Vorfeld des Irak-Kriegs 2003: Großbritannien (1/2)

Januar 2003: George W. Bush begrüßt Tony Blair
im Weißen Haus (©The White House)

  20. Juni 2020  Nachdem die Vereinigten Staaten von Amerika am 11. September 2001 Opfer von Terroranschlägen geworden waren, fühlten sie sich gezwungen in einem globalen „Krieg gegen den Terror“ gegen die Verantwortlichen vorzugehen. Erstmals in seiner Geschichte aktivierte der NATO-Rat den Bündnisfall. Es stand unter diesen Umständen außer Frage, dass man als westlich-demokratische Nation die USA unterstützte. Anders stellte sich die Ausgangslage rund eineinhalb Jahre später beim geplanten Einmarsch der Vereinigten Staaten im Irak dar. Von einem Bündnisfall kann nicht mehr die Rede sein. Im Gegenteil, der Angriff beschwor die größte Krise zwischen den USA und Europa seit dem Zweiten Weltkrieg herauf. In Ermangelung einer transatlantischen Einigung erfolgte er schliesslich gänzlich ohne UN-Mandat.

Großbritannien, Deutschland und Frankreich gelten bzw. galten als einflussreichste Mitgliederstaaten der Europäischen Union. In jahrzehntelanger Aufbauarbeit trugen sie dazu bei, den supra-nationalen Staatenverbund zu schaffen, dem das Besinnen auf gemeinsame europäische Werte zugrundeliegt. Trotz zahlreicher politischer, wirtschaftlicher und ideeller Gemeinsamkeiten gelang es jedoch nicht, sich in der „Irak-Frage“ auf eine gemeinsame Linie zu einigen. Der Irak-Krieg wurde auch innerhalb Europas zu einem diplomatischen Belastungstest. Während Großbritannien als engster Verbündeter der USA keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Krieges aufkommen ließ und sich am Angriff beteiligte, befanden sich Deutschland und Frankreich auf Seiten der Kritiker. Die immer häufiger propagierte gemeinsame EU-Außenpolitik konnte sich in diesem Ernstfall nicht bewähren.

In zwei Artikeln widmen wir uns dem Vergleich der drei innenpolitischen Entscheidungsprozesse in Großbritannien, Deutschland und Frankreich im Vorfeld des Krieges. Aus heutiger Sicht handelt es sich um nicht weniger als einen historischen globalpolitischen Wendepunkt. Wie stellten sich die Konstellationen damals dar? Wer waren die verantwortlichen Akteure und wie ist ihre historische Rolle zu bewerten?

Vergleichbarkeit und Systematik

Grundlage des Vorgehens ist das Ausmachen stabiler Präferenzen dominanter Akteure. Wie zu sehen sein wird, ist es hierbei hilfreich die innenpolitischen Systeme nach dem Konzept des Divided bzw. Unified Government zu kategorisieren. Von einem Divided Government spricht man, wenn Exekutive und Legislative von unterschiedlichen Parteien dominiert werden, von einem Unified Government entsprechend, wenn sie in den Händen einer Partei liegen.

Es wird vielleicht überraschen, weil man denken würde, die Position sei gerade für solche Situationen geschaffen, aber die Rolle der Außenminister ist bei politischen Entscheidungen dieser Tragweite stark eingeschränkt. Politische Führer beanspruchen besonders dann, wenn alle Augen auf sie gerichtet sind, die volle Entscheidungskompetenz. Es ist ein besonderes Anliegen von Staatsoberhäuptern, dass derartige außenpolitische Entscheidungen auf ihren direkten Einfluss zurückzuführen sind. Die Außenminister werden dann in der Regel zu Sidekicks mit begrenztem politischem Profil degradiert. Es gab dennoch einige wenige Akteure (damit können auch Institutionen oder Parteien gemeint sein), die einen so großen Einfluss geltend machen konnten, dass sie – im Gegensatz zu den Außenministern – nicht umgangen werden konnten. In der Konsensfindung dieser Protagonisten entschied sich die Frage, ob man den USA folgen sollte oder nicht.

Jedes der drei Länder stand unter starkem politischen Druck. Jedes musste zum gleichen Zeitpunkt unter Berücksichtigung außenpolitischer Konsequenzen den innenpolitischen Entscheidungsprozess führen. Keines konnte auf Zeit spielen oder sich anderweitig diesem Prozess entziehen. Dabei herrschten in allen drei Ländern durchaus ähnliche Voraussetzungen, die jedoch trotzdem unterschiedliche Ergebnisse zur Folge hatten. Begeben wir uns auf die Suche nach Erklärungen für die abweichenden Resultate. Los geht’s mit Großbritannien.

Das politische System Großbritanniens

Das politische System Großbritanniens wird als „institutionell induzierter Zweiparteien-Mechanismus“ bezeichnet und gilt als Musterfall eines Zweiparteiensystems mit einem Mehrheitswahlrecht, in dem Wahlkreisverlierer nicht parlamentarisch repräsentiert sind. Es entspricht dem Modell des „party government“, in dem Ämter parteiintern vergeben bzw. Entscheidungen parteiintern getroffen werden. Es herrscht ein Mangel an Gewaltenteilung und ein Höchstmaß an staatlicher Machtkonzentration vor. Die institutionell vorgesehene Oppositions-Macht reicht nicht aus, um der Regierung vor allem in der Außenpolitik ernsthaft Paroli bieten zu können. Da die Regierung und der Premierminister bei ihren außenpolitischen Entscheidungen nicht von der Oppositionspartei abhängig sind, liegt eindeutig ein Unified Government vor.

Auch innerhalb der regierenden Partei nimmt der Premierminister eine dermaßen dominierende Rolle ein, dass er alleiniger Agendasetzer und praktisch einziger unumgänglicher institutioneller Akteur ist – solange er in der Lage ist seine Partei zu disziplinieren. Nur im Falle einer zerstrittenen Regierungsmehrheit kommt das Unterhaus als situativer Gegenpol ins Spiel. Dann bildet es als Letztentscheider allerdings das alleinige Machtzentrum. Der Premierminister steht und fällt mit der Parteidisziplin, so dass er ganz besonders die Stimmung in der Regierungspartei im Auge behalten muss.

Die Verbändelandschaft wiederum ist stark fragmentiert. Für Verbände gibt es zwar „access points“ im staatlichen Entscheidungssystem, aber keine garantierten Mechanismen. Auch Gerichte taugen nicht als ernsthaftes Widerstandsorgan.

Großbritanniens Entscheidung im Jahre 2003

Der 2001 wiedergewählte Premierminister Tony Blair stand im Ruf im ohnehin schon stark machtkonzentrierten System Großbritanniens eine besonders exponierte Machtstellung einzunehmen. Dies verdeutlichte sich im Entscheidungsprozesses bezüglich des Irak-Einsatzes, an dessen Ende er sich trotz großer Umstrittenheit seiner Position durchsetzte. Der Richtungsstreit in der Regierungspartei war umso erbitterter, als dass es sich um die moderat linke Labour-Party handelte. Der Irak-Einsatz war die erste bedeutende militärische Entscheidung einer Labour-Regierung seit Jahrzehnten. Der Politikwissenschaftler Dan Keohane verdeutlichte im Jahre 2005 den historischen Charakter: „Seit dem Suez-Konflikt von 1956 hat kein größerer externer Krieg, an dem das Vereinigte Königreich beteiligt gewesen wäre, mehr Unruhe innerhalb der Regierungspartei und Zweifel am Urteilsvermögen des Premierministers hervorgerufen.“ Labourintern war dessen Kurs ebenso umstritten wie die eigenartige Vorgehensweise. Blair behielt Informationen und Entscheidungen für sich und für seine sehr kleine Gruppe des Vertrauens. Zu dieser zählte auch der Verteidigungsminister Jack Straw, der mit dem Premierminister voll auf Linie war. Paradoxerweise erhielt er zudem ausgerechnet von der konservativen Opposition breite Unterstützung, was ihm einen Puffer von 20 – 25 % im Parlament einbrachte.

Es formte sich ein breiter innenpolitischer Protest, bestehend aus einer parlamentarischen und außer-parlamentarischen Front von Parteien, Politikern (vielen aus der Labour-Party) und der Mehrheit der Bevölkerung. Kernpunkte der Debatte waren die mangelnde Schlüssigkeit der Beweise, um einen Krieg zu rechtfertigen sowie das fehlende UN-Mandat mitsamt aller außenpolitischer Folgen. Da aufgrund unterschiedlicher Auffassungen innerhalb der Labour-Party keine Unterhausmehrheit gesichert war, kam es zu einer Art Kampfabstimmung. Von den Sitzen im Unterhaus entfielen im relevanten Zeitraum etwa 62,7 % auf die Labour-Party, 25,2 % auf die Conservative Party und 12,1 % auf sonstige Parteien. Am 18. März 2003 stimmten mehr als ein Drittel der Labour-Fraktion gegen ihren eigenen Premierminister und einen Krieg, stattdessen aber etwa 85 % der einzigen bedeutenden Oppositionspartei, der Conservative Party, für ihn. Die politische Ironie des Vorgangs ergibt sich vor allem aus der Gegebenheit, dass der Premierminister der Labour-Party eher die Position der Conservative Party vertrat und nur dank ihrer Zustimmung seine Politik durchsetzte. Die Opposition bewahrte ihn vor dem wahrscheinlichen Scheitern, da Blair für den Fall einer Abstimmungsniederlage seinen Rücktritt andeutete. Ihm war der Irak-Krieg so wichtig, dass er seine politische Zukunft als Premierminister Großbritanniens von ihm abhängig machte. Das an sich allein ist schon sehr erstaunlich und lädt zu allerlei Spekulationen ein.

Einordnung

Die Distanz zwischen Premierminister und Opposition hätte in vorliegender politischer Konstellation kaum geringer sein können und die Distanz des Premiers zur eigenen Partei war letztlich nicht groß genug, um tatsächlich ausschlaggebend zu sein. In der entscheidenden Abstimmung war auch die faktische Distanz zwischen Regierungspartei und Opposition nicht besonders groß. Der Vorgang verdeutlicht auch den schleichenden Zeitenumbruch in Westeuropa, was die Entwicklung der sogenannten Volksparteien angeht. Jahrzehntelange Unterteilungen in Links und Rechts lösen sich auf in der politischen Mitte. Dies führt zu einer verringerten Stabilität bezüglich politischer Inhalte und Prozesse. Dem Bürger wird mindestens Orientierung entzogen. In schlimmeren Fällen wie dem hier vorliegenden wird seine Wahlentscheidung schlicht verraten.

Tony Blair agierte streng pragmatisch. Sein Ziel war uneingeschränkt die Zustimmung für seine Position, unabhängig davon, woher sie kam und welche politischen Folgen damit einhergingen. Ist diese Entscheidung einmal gefallen, besteht im politischen System Großbritanniens keinerlei weiterer Zweifel mehr an ihrer Rechtmäßigkeit. Ein Mittel, um sie dann noch zu kippen ist nicht vorgesehen, was noch einmal deutlich die These des Unified Government erhärtet. Am Ende entschied eine sehr kleine elitäre Gruppe gegen die Traditionen ihrer eigenen Partei und gegen die Stimmung im Land. Dabei ging sie volles Risiko und setzte dafür selbst ihr Regierungsmandat aufs Spiel.

>>Zu Teil 2: Europas Rolle im Vorfeld des Irak-Kriegs 2003: Deutschland & Frankreich<<

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